Il Salva Casa ha riscritto l'art. 23-ter del Testo Unico Edilizia introducendo una distinzione fondamentale: il mutamento orizzontale (stessa categoria funzionale) è sempre consentito con SCIA; il mutamento verticale (tra categorie diverse) è consentito nelle zone A, B, C del DM 1444/1968 per singole unità immobiliari, senza obbligo di reperimento aree o parcheggi e senza oneri di urbanizzazione primaria. La norma statale prevale sulle previsioni comunali incompatibili. Restano debolezze applicative rilevanti che il professionista deve saper anticipare.
- Catena normativa: dall'art. 23-ter originario al Salva Casa
- Le cinque categorie funzionali
- Mutamento orizzontale e verticale: la distinzione centrale
- Titoli abilitativi: la matrice decisionale
- Oneri di urbanizzazione: cosa si paga e cosa no
- Stato legittimo: il presupposto che nessuno verifica
- Analisi critica — debolezze e soluzioni professionali
- Errori frequenti
- Fonti e riferimenti normativi
Dall'art. 23-ter originario al Salva Casa
L'art. 23-ter del DPR 380/2001 è stato introdotto dalla L. 164/2014. Nella formulazione originaria si limitava a distinguere i mutamenti urbanisticamente rilevanti da quelli interni alla stessa categoria funzionale, lasciando irrisolti i profili operativi più critici: regime abilitativo, oneri, rapporto con le previsioni comunali.
Con il Decreto Salva Casa — D.L. 29 maggio 2024 n. 69, convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 2024 n. 105 — il legislatore è entrato direttamente nel merito, aggiungendo i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies e risolvendo (in via di principio) le questioni più dibattute.
| Norma | Contenuto | Ruolo |
|---|---|---|
| Art. 23-ter co. 1 DPR 380/2001 (L. 164/2014) |
Definizione delle categorie funzionali; mutamento urbanisticamente rilevante = variazione tra categorie diverse | Impianto originario |
| Co. 1-bis (L. 105/2024) |
Mutamento orizzontale (stessa categoria): sempre consentito, con o senza opere | Semplificazione |
| Co. 1-ter (L. 105/2024) |
Mutamento verticale (tra categorie): consentito in zone A/B/C per singola unità; no aree servizi, no parcheggi, no oneri primari | Novità principale |
| Co. 1-quater (L. 105/2024) |
Condizioni per il mutamento verticale: conformità strumenti urbanistici, normative igienico-sanitarie, normative di settore; attenzione alla destinazione prevalente delle unità adiacenti | Limiti |
| Co. 1-quinquies (L. 105/2024) |
Primo piano fuori terra e seminterrati: disciplina rimessa alla legislazione regionale | Delega regionale |
| Co. 3 DPR 380/2001 |
Le Regioni adeguano la propria legislazione entro 90 giorni; decorso il termine, applicazione diretta della norma statale | Primato statale |
| MIT — Linee di indirizzo e criteri interpretativi |
Chiarimenti su mutamento orizzontale/verticale, oneri di urbanizzazione, rapporto con norme comunali | Interpretazione |
La Regione Campania ha emanato la Circolare applicativa n. CI/2025/3 con indicazioni sull'applicazione del Salva Casa, compresa la disciplina del cambio d'uso nell'ambito della rigenerazione urbana (art. 33-quater L.R. 16/2004 mod. L.R. 5/2024). Il D.D. 217/2025 ha aggiornato la modulistica regionale. Il TAR Campania mantiene un orientamento tradizionalmente rigoroso: verificare sempre la conformità alla normativa regionale e comunale vigente prima di ogni pratica.
Le cinque categorie dell'art. 23-ter
Il mutamento urbanisticamente rilevante è quello che comporta il passaggio da una categoria funzionale all'altra. Restare all'interno della stessa categoria — per quanto cambi la specifica destinazione — è mutamento orizzontale, sempre consentito.
Il comma 1-ter esclude espressamente la categoria rurale come destinazione d'arrivo dal mutamento verticale semplificato. Non è quindi possibile "convertire" un'unità urbana in destinazione rurale con la procedura Salva Casa. Il percorso inverso — da rurale a residenziale o commerciale — è invece soggetto alla disciplina generale (e storicamente più onerosa, come confermato dalla giurisprudenza campana).
Cosa determina la destinazione d'uso rilevante
La destinazione d'uso dell'immobile ai fini dell'art. 23-ter è quella risultante dalla documentazione che attesta lo stato legittimo ai sensi dell'art. 9-bis co. 1-bis DPR 380/2001, non quella catastale. Destinazione urbanistica e destinazione catastale sono concetti distinti: la prima determina le obbligazioni pubblicistiche, la seconda ha rilevanza ai fini fiscali e identificativi. Qualsiasi cambio di destinazione urbanistica va poi recepito con la pratica DOCFA di variazione catastale, ma il titolo abilitativo urbanistico viene prima.
Mutamento orizzontale e verticale
Definizione: cambio di destinazione all'interno della stessa categoria funzionale (es. da ufficio a negozio — entrambi in categoria b)
Regime: sempre consentito, con o senza opere
Titolo: SCIA (anche senza opere — eliminata la CILA dal Salva Casa)
Condizioni dei Comuni: possono fissare condizioni specifiche motivate, ma non bloccare
Oneri: solo quelli connessi alle eventuali opere
Definizione: cambio tra categorie diverse (es. da produttiva/direzionale a residenziale)
Regime: consentito in zone A/B/C per singola unità immobiliare
Titolo: SCIA (senza opere o con sole opere edilizia libera); PdC se accompagnato da ristrutturazione rilevante
Condizioni: conformità strumenti urbanistici, requisiti igienico-sanitari, normative settore
Oneri: solo urbanizzazione secondaria; primaria esclusa
Il concetto di "assenza di opere" secondo il Salva Casa
Il Salva Casa ha chiarito che la nozione di mutamento senza opere non va intesa in senso materiale assoluto. Si considera senza opere anche il cambio che comporta interventi rientranti nell'edilizia libera ai sensi dell'art. 6 DPR 380/2001. Questa precisazione è rilevante: piccole modifiche interne (tinteggiatura, pavimentazione, controsoffitti semplici) non trasformano un mutamento "senza opere" in uno "con opere" ai fini del regime abilitativo del cambio d'uso.
Le zone D (insediamenti produttivi) del DM 1444/1968 non sono richiamate dal co. 1-ter. Il mutamento verticale semplificato riguarda solo le zone A (centri storici), B (tessuto edificato) e C (espansione). Per le zone D occorre seguire la procedura ordinaria prevista dagli strumenti urbanistici comunali. Verificare sempre l'azzonamento prima di procedere.
Il ruolo delle norme comunali
Questo è il punto più operativamente critico. Molti Comuni continuano ad applicare PRG e NTA adottati prima del Salva Casa, che contengono restrizioni ormai incompatibili con la norma statale. La giurisprudenza è inequivocabile: le norme urbanistiche comunali non adeguate al Salva Casa non possono ostacolare il cambio di destinazione d'uso consentito dall'art. 23-ter.
Il TAR Lazio-Roma, con sentenza n. 2533 del 9 febbraio 2026, ha ritenuto ammissibile il cambio d'uso da ufficio ad abitazione annullando la dichiarazione di inefficacia della SCIA adottata dall'amministrazione sulla base di norme comunali non aggiornate. Il TAR Campania, con sentenza n. 118 del 25 giugno 2025, ha confermato che la SCIA è sufficiente per il cambio d'uso senza opere nei casi previsti dall'art. 23-ter, disapplicando le previsioni comunali incompatibili.
La matrice decisionale
L'individuazione del titolo corretto richiede di incrociare due variabili: la tipologia di mutamento (orizzontale/verticale) e la presenza o assenza di opere edilizie.
| Tipo mutamento | Opere | Titolo | Note |
|---|---|---|---|
| Orizzontale (stessa categoria) |
Senza opere | SCIA | Eliminata la CILA dopo Salva Casa |
| Orizzontale (stessa categoria) |
Con opere edilizie | SCIA / PdC | Il titolo è quello previsto per le opere (SCIA per ristrutturazione leggera, PdC per ristrutturazione rilevante) |
| Verticale (categorie diverse, zone A/B/C, singola UI) |
Senza opere o solo edilizia libera | SCIA | TAR Campania 118/2025 conferma |
| Verticale (categorie diverse, zone A/B/C, singola UI) |
Con opere SCIA | SCIA | Unica pratica per cambio d'uso + opere |
| Verticale (categorie diverse, zone A/B/C, singola UI) |
Con opere PdC (ristrutturazione rilevante, zona A) | Permesso di Costruire | CdS 9547/2023: accorpamento con demolizione in centro storico = PdC |
| Verticale da qualsiasi categoria a rurale |
Con o senza opere | Escluso dal 23-ter | Procedura ordinaria degli strumenti urbanistici |
| Verticale zona D o altra non richiamata |
Con o senza opere | Procedura ordinaria | Il co. 1-ter si applica solo a zone A/B/C DM 1444/1968 |
| Primo piano fuori terra / seminterrati | Con o senza opere | Legge regionale | Co. 1-quinquies: disciplina rimessa alle Regioni |
Prima del Salva Casa, il cambio di destinazione d'uso orizzontale senza opere era frequentemente gestito con CILA. Il Salva Casa ha chiarito definitivamente che il titolo minimo per qualsiasi cambio di destinazione d'uso — anche orizzontale e senza opere — è la SCIA. La CILA non è mai il titolo corretto per un cambio d'uso, neppure minimo.
Cosa si paga e cosa no
Il comma 1-ter introduce una distinzione precisa sugli oneri, con implicazioni economiche rilevanti soprattutto per interventi di recupero di unità produttive o commerciali da convertire a residenziale.
| Voce | Mutamento verticale (co. 1-ter) | Motivazione MIT |
|---|---|---|
| Oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, rete idrica, illuminazione) |
NON DOVUTI | I servizi primari esistono già nella zona; imporre gli oneri sarebbe duplicazione di costi |
| Oneri di urbanizzazione secondaria (scuole, parchi, servizi collettivi) |
DOVUTI | Il cambio d'uso genera domanda aggiuntiva di servizi collettivi non ancora remunerati |
| Reperimento aree per servizi | NON RICHIESTO | Esclusione esplicita del co. 1-ter |
| Dotazione minima parcheggi (L. 1150/1942) |
NON RICHIESTA | Esclusione esplicita del co. 1-ter |
| Costo di costruzione | DOVUTO se con opere | Correlato alle opere, non al cambio d'uso in sé |
Il Salva Casa esclude gli oneri primari e il reperimento di parcheggi, ma rimette alla legislazione regionale la possibilità di fissare limiti per il contributo di urbanizzazione secondaria. In Campania verificare sempre la tabella degli oneri aggiornata dal Comune di riferimento e la delibera di giunta regionale vigente. Le tariffe regionali campane non sono state ancora uniformate al quadro post-Salva Casa in modo esplicito.
Lo stato legittimo: il punto che nessuno verifica
L'art. 23-ter, come chiarito dal MIT, si applica alla destinazione d'uso risultante dalla documentazione che attesta lo stato legittimo ai sensi dell'art. 9-bis co. 1-bis DPR 380/2001. Questo presupposto è spesso ignorato nella pratica, con conseguenze gravi.
In assenza di una chiara e documentata destinazione d'uso legittima, il cambio è contestabile in qualsiasi momento — non solo al momento della presentazione della SCIA, ma anche successivamente in sede di compravendita, richiesta di mutuo, sanatoria o contenzioso.
Cosa attesta lo stato legittimo per la destinazione d'uso
- Titolo abilitativo originario (concessione edilizia, licenza, permesso di costruire) con indicazione della destinazione
- In assenza del titolo originario: la destinazione risultante dagli atti catastali storici (purché coerenti con l'uso effettivo)
- Per gli immobili ante-1967: l'uso attestato da documentazione storica (foto aeree, atti notarili, planimetrie catastali)
Frequente nei centri storici: un'unità usata da decenni come deposito, garage o magazzino senza titoli che attestino quella destinazione. Il cambio a residenziale sembra semplice — ma la mancanza dello stato legittimo della destinazione di partenza espone a contestazione sull'intera operazione. Prima di presentare la SCIA, ricostruire la catena documentale della destinazione d'uso, non solo dell'immobile in senso fisico.
Debolezze normative e soluzioni professionali
Il Salva Casa ha semplificato, ma non ha eliminato la complessità applicativa. Le debolezze strutturali della norma generano un contenzioso crescente e costi imprevisti per chi non le anticipa.
Cosa non fare
- Presentare una CILA per il cambio d'uso — dal Salva Casa il titolo minimo è la SCIA, anche per mutamenti orizzontali senza opere
- Assumere che le norme del PRG comunale prevalgano sul co. 1-ter — in caso di conflitto, la norma statale prevale; il Comune può fissare condizioni motivate ma non bloccare
- Non verificare i requisiti igienico-sanitari del DM 5 luglio 1975 prima di presentare la SCIA — l'annullamento per carenze aeroilluminanti o altezze insufficienti è legittimo e non sindacabile urbanisticamente
- Applicare il co. 1-ter a primo piano fuori terra e seminterrati senza aver verificato la disciplina regionale specifica
- Applicare il co. 1-ter a zone D o a zone non ricomprese nel DM 1444/1968 — il mutamento verticale semplificato si applica solo a zone A, B, C
- Confondere destinazione d'uso urbanistica con destinazione catastale — la SCIA riguarda la prima; la seconda si aggiorna con DOCFA dopo il cambio d'uso
- Non ricostruire lo stato legittimo della destinazione di partenza prima di avviare la pratica
- Presentare un cambio d'uso per regolarizzare un abuso edilizio — i due percorsi hanno logiche e presupposti incompatibili
Checklist operativa pre-pratica
- Identificare la categoria funzionale di partenza e quella di arrivo (orizzontale o verticale?)
- Verificare l'azzonamento urbanistico (zona A/B/C oppure D o altra?)
- Ricostruire e documentare lo stato legittimo della destinazione d'uso attuale (art. 9-bis TUE)
- Verificare i requisiti igienico-sanitari DM 5 luglio 1975 (altezze, illuminazione, superfici)
- Se primo piano o seminterrato: verificare la legislazione regionale specifica
- Individuare le opere necessarie e il relativo titolo (edilizia libera, SCIA, PdC)
- Calcolare gli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti (primaria esclusa per mutamento verticale)
- Verificare la prassi applicativa locale (parere preventivo scritto se il Comune è noto per resistenza)
- Pianificare il DOCFA di variazione catastale successivo al cambio d'uso urbanistico
Per il quadro sui titoli abilitativi (CILA, SCIA, Permesso di costruire) con wizard interattivo: → CILA, SCIA o Permesso di Costruire? Scoprilo in un minuto
Per la regolarizzazione di abusi edilizi: → Tolleranza, accertamento di conformità o fiscalizzazione?
- Art. 23-ter D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico Edilizia, come modificato dalla L. 24 luglio 2024, n. 105 (commi 1-bis, 1-ter, 1-quater, 1-quinquies) — Normattiva
- D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con modif. dalla L. 24 luglio 2024, n. 105 — Decreto Salva Casa — Normattiva
- MIT — Linee di indirizzo e criteri interpretativi sul cambio di destinazione d'uso — mit.gov.it
- D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 — Zone territoriali omogenee (A, B, C, D) — Normattiva
- D.M. 5 luglio 1975 — Requisiti igienico-sanitari degli alloggi (altezze minime, illuminazione, superfici) — Normattiva
- TAR Lazio-Roma, sez. II-bis, 9 febbraio 2026, n. 2533 — Norme comunali non adeguate al Salva Casa: disapplicazione; cambio ufficio→abitazione con SCIA legittimo
- TAR Campania, 25 giugno 2025, n. 118 — SCIA sufficiente per cambio d'uso senza opere; disapplicazione previsioni comunali incompatibili
- TAR Campania, 20 maggio 2025, n. 3874 — Cambio d'uso sottotetto: onere probatorio, limiti dell'amministrazione
- TAR Campania, 2026, n. 229 — Cambio da deposito ad abitazione: annullamento SCIA per carenze igienico-sanitarie e norme PUC
- Consiglio di Stato, 2023, n. 9547 — Accorpamento con demolizione in zona A: obbligatorio il permesso di costruire
- Regione Campania — Circolare applicativa n. CI/2025/3; D.D. 217/2025 (modulistica aggiornata)
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